随着我国经济的持续高速发展，文化水平的日益提高，促使城市尤其是大城市的功能急剧增强，人口及设施的高度集中，城市综合减灾的话题突显地摆到了各级政府的重要议事日程。2002年夏，中央编制委员会正式批准建制及85人名额，至此，国家减灾中心正式启动。这标志着城市综合减灾已从议论变为了备实，同时对地方政府产生着强力的牵引作用。人（民）防在城市综合减灾中究竟或应该扮演着什么角色，能发挥怎样的功能呢？
　　一、灾害的概念及杀伤力
　　灾害的一般概念，过去普遍共认的灾害为自然类型，如地震、洪涝、干旱、火灾等等，但当今对灾害的概念在延伸，将恐怖活动、有的甚至把战争也都归为灾害的范畴。从类型看，灾害分为硬性和软性，硬性泛指人们习惯的地震、洪涝、干旱等自然灾害。软性有所特指，如我国发生的SARS、英国爆发的疯牛病等流行性恶性传染病；从性质看，灾害又分为人为和自然两大类，自然灾害是老天所至；而恐怖活动、战争却是人蓄意所为。
　　对灾害进行了新的定位后，那灾害对人类造成的危害是多大呢？让世人震惊的地震、洪涝、飓风、瘟疫等等，特别是美国的“9.11”恐怖事件和美、加大停电，给人类的生命财产和经济都造成惨重损失，其程度是难以用数字来估量的。据有关权威统计，我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一。近13年的统计数据表明，自1989年至2001年间，我国各种灾害每年造成的直接经济损失平均高达1，669亿元人民币，相当于我国国民生产总值的3.3％，也就是说，全国人民努力奋斗取得的GDP高速增长中，有相当于1／2至1／4的增长值被自然灾害造成的直接损失夺走了。这个损失是十分高的，相当于发达国家的10倍之巨。灾害成为严重影响我国可持续发展的重要因素之一。人们永远不会忘记1976年的唐山地震，一夜间夺去二十几万人的生命；1998年大水灾，造成年灾害损失高达3，007亿元人民币；2002年以北京地区为主爆发的SARS，让国人为之震惊。近年来，我国每年自然灾害的直接经济损失呈上升趋势，均超过2000亿人民币。尤其是2002年在北京等地发生的SARS，除了对生命和经济造成巨大的损害外，在心理上的打击也是非常痛楚，难以抚平的。灾害对人类和社会造成的杀伤力，让人怵目惊心，引起了国家及各级的高度重视，可谓同仇敌忾。
　　从人类对灾害组织进行抗灾减灾的过程中认识到，重大灾害，单靠哪一个部门是无法进行有效地组织、指挥和救援的。跨地区、跨省市，必须国家统领；涉及社会方方面面，只有综合实施。随着城市尤其是特大城市的功能日趋增强和完善，由市政府实现综合减灾系统的运作，已成为增强城市减灾的有效性，提高减灾效率的重要、甚至是当今的唯一成功途径。
　　二、城市综合减灾的现状及走向
　　在1990年至2000年全球开展的“国际减灾十年”活动的有力推动下，对全球防灾减灾是个巨大的促进和观念的更新，对建立综合、高科技、现代化的防灾减灾综合体系起到了重要作用。当前，现代科学综合减灾在一些发达国家迅速兴起，并不断走向成熟。他们建立了若干综合机构和运行系统，如美国的联邦紧急事务管理局（FEMA）、法国总理府灾害部、俄罗斯的紧急事务和消除自然灾害后果部等等。虽然至今各国灾害管理部门及系统尚无统一的模式，但已建的机构和系统均在减灾中取得重大成就，在保护民众、减轻灾害损失方面，受到政府和社会各方面的广泛称赞。
　　专家们分析，美国的综合减灾应急管理的建立起步早，1950年美国就制定了联邦救灾法，这是减灾应急走向法制化的开始。1977年，一个由美国国防部民防局资助的研究小组，在对本国政府间的减灾体系进行分析后认为，缺少一个综合性的减灾管理体系，于是美国在1977年建立了联邦紧急事务管理局（FEMA），将分散的有关减灾应急管理的计划和部门集中起来办事，这标志着城市综合减灾应急管理的开始。据有关资料分析认为，“9.11”事件发生后，大楼底部有40层开始未倒塌，里面的人员在短时间内有序迅速撤离而无伤亡；今年美国的7天大停电秩序井然；在SARS防卫战中掌握主动，创零死亡纪录，都证实其城市综合减灾管理系统的运转相当有效，其效率还是令人刮目相看的。在此基础上，世界各国近年更加重视综合减灾尤其是城市综合减灾管理，机构日趋完善，应急系统运作极为灵活，科技含量不断提高，投入逐年增大，把城市综合减灾效能不断推向新水平。
　　国家减灾中心作为中国国际减灾委员会的技术支撑系统，充分综合利用我国现有防灾减灾系统，努力为我国的防灾、抗灾和减灾工作。在中央的示范作用下，各地方政府也积极行动起来，设机构、作系统、大投入，积极开启城市综合减灾工作。广西省南宁市投巨资，从发达国家购入现代化高科技设备，建立了综合减灾应急管理中心，抽调人员在管理中心大楼集中办公。其实各地都在以不同方式对城市综合减灾应急管理积极进行动作，也在城市的实际减灾中取得成绩。但应当看到，我国的城市综合应急减灾工作才刚刚起步，还需要向发达国家借鉴。逐步建设中国现代防灾减灾体系，有力促进我国社会主义现代化的实现。专家认为，发达国家在建立和运作减灾应急管理制度上供我国借鉴的主要方面：一是减灾应急制度上的法制化建设；二是各级应急反应机制的建立与启用；三是资金和科技的投入；四是应急管理成本的管理与控制；五是建立社区减灾应急管理体系；六是民众灾害普及教育与心理培育；七是灾害应急管理能力的提高等。专家们对民防在城市综合减灾中起的作用大力推崇，对在今后我国的城市综合减灾中发挥重要作用寄予厚望。
　　三、城市综合减灾中人（民）防的作用
　　单纯从减灾的概念谈人（民）防的作用，是一个老话题，但冠入城市综合减灾的范畴，再论人（民）防的作用，就会有很多新的焦点，也包括了更加深层次的内涵。
　　1、参与与主导并存。在2003年城市综合减灾与灾害应急处理预案实务研讨会上，领导和专家对人（民）防在城市综合减灾中成为不可缺少的一员形成共识，人（民）防参与城市综合减灾工作，就要参加机构的设置，融入预警、指挥系统，甚至共同出勤等，归纳起来一句话，要成为城市综合减灾管理机器中的一个不可缺少的部件。在城市综合减灾应急管理系统中，人（民）防还可成为主导作用的角色。以发达国家为例，如美国国防部设的民防局、瑞典的民防局等等，他们扮演的角色是协助政府第一责任者发令，协调组织指挥，汇集、管理信息、资料，处理日常事务。民防不是凌驾于其它部门之上，而是综合处理城市的具体减灾工作，因为灾害种类形形色色，牵涉方面千丝万缕，必须要有个部门来协调，为决策者发号施令当助手。国内在城市综合减灾应急管理上还基本处于空白，人（民）防要唱主角既有优势又有劣势，政府的观念形成还有一个过程。但国内有的城市民防已在SARS防卫战、国际会议的安全警报上唱了主角，这不是不可能在我国形成具有区域特色的主导作用，也可能成为现实的一种预演。不论今后如何发展，但人（民）防成为城市综合减灾应急管理系统中的一部分已是不争的现实，有法可依。可以预测，人（民）防在城市综合减灾这个为国分忧、为民解难的新兴事业中发挥积极作用，做出应有的贡献会为期不远的。
　　2、平战结合新的、深层次含义的延伸。人防的平战结合，早提于70年代末，它是改革开放市场经济的新生产物，“以洞养洞”成为口头禅，极大地强化了人防的经济效益。这是人防史上的一次革命，有力地推动了人防事业在新时期的迅猛发展，同时产生了积极的社会效益，扩大了人防的影响。国家人防办在21世纪初提出“两防一体化”的改革目标和任务，首次正式提出将战时防空袭与平时防灾救灾结合在一起，大大提升了人（民）防在履行社会效益事务中的地位，赋予了更加现实、光荣而艰巨的历史使命。“两防一体化”真正把人民防空应发挥的国防效益、社会效益、经济效益真正结合在了一起，可以说这是国家发展的需要，人民安全的需要，历史进步的需要，可见人（民）防事业任重而道远。而“两防一体化”与国家提出的建立城市综合减灾应急管理系统在思想观念上应是不谋而合的，只是“两防一体化”是人（民）防自身的行为，而后者却是社会性综合应急管理系统的统一运作。将自身行为融入到综合管理中去动作，意义非常重大。但我国就人（民）防目前的实际而言，难度是很大的。无论从思想观念，机构设置，技术支持，设施装备等上都存在差距，有的方面甚至会差距巨大。
　　3、在软硬件上尽快缩短差距。应该认识到，存在差距是历史变迁的必然现象，缩短差距却是社会发展的迫切需要。首先应是思想观念的进步。新生事物总要有一个认识、深化的过程，应该通过学习和实践，不断统一思想，逐步提高认识，使大家充分看到它的重要现实性和深远的历史意义，同心同意、无畏艰难干事业；其次要在机构设置上相适应。不论是在城市综合减灾应急管理系统中扮演参与或起到主导作用，目前国内大多的人（民）防机构都应调整与完善，否则是难以顺利融入城市综合减灾应急管理系统之中的。就大多人（民）防目前的实力来看，参与也是力不从心的，要起主导作用，那就更加无能为力了。目前个别城市民防在这方面作了大胆尝试，其发展与成绩令同行惊叹和羡慕；再是必备有实力的技术支持，重视高技术人才的吸收与培养，是技术支持的核心。要一改传统或手工办公的习惯，通过高科技、高学历人才的吸收与培养，推动自身的科技进步，促进现代化科学技术的应用与发展，造就一批熟练掌握高科技技术的优秀管理、操作人才；第四要投资添置先进的设备。一般而言，修建指挥中心大楼，建立信息网络系统，引进先进的救援器材，使之成为一个汇集及时、信息广泛、指挥灵活、出动迅速的“准军事化”体系，努力做好平战结合，在城市综合救灾中充分发挥人（民）防的作用。
　　4、努力实现“准军事化”要求。中共中央[中发（2001）9号]文件关于加强人民防空工作的决定中，明确提出各级人民防空部门要按照“准军事化”的要求进行建设。这是人（民）防所履行的职能所决定。单就融入城市综合救灾应急管理系统而言，尽管在平时实施的救援任务，与战时的要求几乎没有两样，值班预警、信息汇总、灵敏指挥、迅速出动、冲锋陷阵……，项项紧张，环环危险。如果不以“准军事化”要求来建设人（民）防，要适应时代发展，真正全面履行职能是办不到的，甚至发生贻误人命关天的大事。如果人（民）防手中再有一支救援队伍（现在有的城市民防已建有），实施应急救援出勤，不按军事化的要求进行训练、管理，担负应急救援的这样特殊任务是根本无法胜任的。
　　5、普及安全教育、提高全民认识。人防知识教育，是国防教育的组成部分，其中的重要内容涵盖了安全教育，如对险（灾）情的认识，紧急避险的方法，自我防护的措施等，这些安全教育的内容与人防知识教育的内容有高度的吻合。人（民）防部门在实施教育时，应有机地融入，这样的施教更加贴近生活，贴近民众，与人人息息相关，收效会更明显。还要积极利用人（民）防的各种宣传手段，广泛深入地开展安全意识、安全避险和安全防护内容的宣传教育，努力提高全民对安全的认识水平。形成更加重视安全、参与预防，理解人（民）防，支持救援的新型社会氛围。发达国家都非常重视安全教育，从幼儿就抓起，到成人后对安全的知识已非常丰富，遇险不慌乱。发达国家还非常重视社区教育的普及，让人人行动起来，为防灾救灾做贡献。同时要适时组织各种避险的演练，让人们熟悉自己的生活、工作、休闲的场所和环境，一旦灾险发生，撤离疏散井然，避险方法得当，有效减少人员伤亡。     
                                                                            （瑞山摘自新华网）